一

    我国是海岸线很长的国家，北起辽宁鸭绿江口，南至广西北仑河口，大陆海岸线达１８３４０公里。沿海是我国自然灾害的多发区域。据记载，历史上曾发生过多次海啸。１９３４年的农历六月十八日夜，发生在广西钦州的台风海啸，浪高６米多，康熙岭镇团和村房屋全部倒塌，死亡４５０多人。风暴潮更是频繁发生。从１９４９—２００４年，平均每年有６．９次台风登陆，每隔３—４年就发生一次特大风暴潮。

    沿海又是我国人口密度大、工厂企业密集、城市化水平高、经济社会发达的地区。这里分布有１００多个中心城市和６３０多个港口。２００４年，沿海１１个省区市的ＧＤＰ总量高达９．４５万亿元，占全国的６９．３％。自然灾害的频繁发生，对人民的生命财产造成了极大危害。据统计，１９９０—１９９９年的１０年间，沿海地区因风暴潮等自然灾害造成的直接经济损失高达２１３４亿元，近几年每年所造成的直接经济损失都超过１００亿元，并呈现出发生频率越来越高、损失越来越大的趋势。１９９４年８月，在浙江瑞安市登陆的９４１７号台风，造成１２１６人死亡，１０万多间房屋倒塌，直接经济损失达１２０多亿元。广东省在过去５年中，由于榴莲、尤特、玉兔等台风登陆，使１４１个县１７６９个乡镇受到极大破坏，受灾人口超过３０００万。海南省在过去１５年中，由于台风登陆，使２７００多万人受灾，７１万多间民房被损被毁，农作物受灾面积达２２０多万公顷。因此，尽快构建海啸和风暴潮等自然灾害防御体系，是经济社会可持续发展的一项重大任务，是构建社会主义和谐社会的重要保证。

    在这方面，发生在２００４年１２月２６日的印度洋海啸灾难，给我们以深刻的启发。这场灾难短短数小时内所造成的巨大损失，举世震惊，引发了世界范围内关于如何防御海洋自然灾害的探讨。起初，人们的注意力主要集中在地震预报、海啸预警、海防设施建设等工程措施上。尔后，随着对这次海啸教训的深入探寻，人们发现沿海森林植被对降低海啸的破坏力具有至关重要的作用。泰国拉廊红树林自然保护区在广袤的红树林保护之下，岸边房屋完好无损，居民生活未受大的影响；而与它相距仅７０公里、没有红树林保护的地区，村庄、民宅被夷为平地，７０％的居民遇难。印度南部的泰米尔那都邦是海啸的重灾区，而其中的瑟纳尔索普等４个村子，由于海边有茂密的红树林，４００多个家庭安然无恙。灾区中８块国际重要湿地反馈的信息表明，海啸的能量经过红树林、珊瑚礁等的消耗后，进入村庄的海水只是缓缓上涨，随后徐徐退却，这与瞬间席卷无数村庄的凶猛海啸形成鲜明对比。在我国发生的台风等自然灾害中，类似的例子也有很多。这些事实告诉我们，目前，虽然人类对海啸、台风等自然灾害难以进行科学预测和有效控制，但是可以通过建设沿海防护林体系等办法，来减轻甚至抵消这些灾害的破坏力。

    二

    沿海防护林体系不是一条简单的防护林带。从主体构成上看，它是由防风固沙林、水土保持林、水源涵养林、农田防护林和其他防护林等五类防护林组成的“防护林综合体”。从建设内容上看，它是包括海岸基干林带、红树林、农田林网、城乡绿化、荒山绿化加上滨海湿地的“绿色系统工程”。从功能和作用上看，它不仅应该具有防风固沙、保持水土、涵养水源的功能，而且要有抵御海啸和风暴潮危害、护卫滨海国土、美化人居环境的作用。

    我国从１９９１年开始实施沿海防护林体系建设工程。进入新世纪后，建设力度进一步加大，并且取得了明显成效。一是沿海防护林体系框架基本形成。据统计，过去１０多年来，沿海地区累计造林３８１．８万公顷，森林覆盖率已由２４．９％提高到３５．５％。新造或更新海岸基干林带７８８４公里，使海岸基干林带总长达到１７０００公里，基本形成了以村屯和城镇绿化为“点”、以海岸基干林带建设为“线”、以荒山荒滩绿化和农田林网建设为“面”的点线面相结合的沿海防护林体系基本框架。二是加强了湿地和红树林保护。三是生态治理力度加大。近１０多年来，沿海地区水土流失面积减少１０８万公顷，土壤侵蚀模数下降２５％；沙化土地得到有效治理，一些地区的流动、半流动沙丘已经得到基本控制；营造农田防护林２．２万公顷，新增农田林网控制面积近５０万公顷，控制率达８０％以上。四是推进城乡绿化一体化，不少地区基本实现了农田林网化、城市园林化、通道林阴化、庭院花果化，基本建成了人与自然和谐相处的人居生活环境。

    然而，按照维护沿海地区生态安全、人民生命财产安全、工农业生产安全的要求来看我国的沿海防护林体系建设，仍然存在着不少问题，主要表现在六个方面：

    （一）定位不高。沿海防护林工程启动之初，目标主要定位在绿化海疆、防风固沙上。在编制工程规划时，主要突出了海岸基干林带、农田林网建设和荒山绿化等方面的内容。在工程规划执行中，一些地方更是把沿海防护林简化为基干林带的建设，没有真正形成从滩涂红树林、滨海湿地到海岸基干林带、城乡防护林网、荒山绿化这样一个多层次相互衔接的复合型防护体系，在一定程度上削弱了沿海防护林抵御海啸和风暴潮等自然灾害的功能。

    （二）总量不足。在１１个沿海省区市中，有６个省份的沿海地区森林覆盖率低于本省平均水平。海岸基干林带建设还没有完全“合龙”，特别是在一些泥质海岸的盐碱涝洼地和沙质海岸的风沙频发地，基干林带还是空白。全国大约还有３８００公里的海岸线需要营造基干林带，５２００公里基干林带需要更新改造。

    （三）质量不好。一方面，我国沿海防护林普遍存在着树种单一、结构简单的问题，生态系统稳定性差，致使防护功能先天不足；另一方面，我国沿海防护林大多营造时间较早，很多已经退化老化，病虫害危害严重，加之经过多年的风暴潮等自然灾害的破坏，林木受损严重，疏林残林较多，不少地方甚至出现了缺口断带，致使防护功能后天受损。另外，海岸基干林带普遍宽度不够，大多不到１００米；农田林网不够完善，整体控制率只有８０％；城乡绿化特别是护村片林零碎不齐。所有这些，都大大削弱了沿海防护林的防护功能。

    （四）破坏严重。在经济活动频繁的海岸地带，一些地方为了眼前利益，在沿海防护林体系内毁林采沙挖矿，围滩养鱼养虾，砍伐红树林搞经济开发，甚至出现了毁掉基干林带、修建堤防工程的现象。据统计，我国原有红树林６万多公顷，经过上世纪６０年代的围海造田、８０年代的围海养殖、９０年代的开发建设，目前仅剩下２万多公顷。另外，随着沿海地区城市化进程的加快，对土地的需求量越来越大，在国家严格保护基本农田后，很多地方把建设用地转向了林地和湿地，这对沿海防护林的保护和发展构成了新的严峻挑战。

    （五）投入不够。沿海防护林属于生态公益林，各级政府是建设和投入的主体，但实际投入严重不足。在１９９１—２０００年沿海防护林一期工程的１０年中，中央投入资金２．７亿元，平均每亩补助５．５８元；在２００１—２００４年二期工程的４年中，中央投资５．１亿元，平均每亩投入５９．１８元。从目前情况来看，沿海防护林经过１０多年的建设，剩下的都是土地条件差、造林难度大的地方，特别是盐碱地区、石质山区造林和红树林发展，需要的投入更高，一般每亩造林费用都在五六百元，目前的投入与实际需要相差甚远。另外，沿海防护林的管理和保护资金也没有得到有效落实，影响了沿海防护林建设成果的巩固。

    （六）支撑滞后。一方面，沿海防护林建设缺乏可操作性的专项法律法规。原林业部颁布的《沿海国家特殊保护林带管理规定》，对保护和建设基干林带发挥了重要作用，但是涉及的内容较窄，权威性不够。在新的形势下，如何保证沿海防护林建设用地、规范滩涂种植养殖、制止毁林采沙挖矿、遏制无序开发等，都缺乏法律支持。另一方面，沿海防护林建设中许多重大技术问题，如低效防护林改造、红树林引种驯化、劣质土地造林、重大病虫害防治、滨海湿地恢复等等，还没有得到解决或者完全解决，这在很大程度上制约了防护林质量的提高和效益的发挥。

    三

    根据经济社会发展的新形势和新要求，我国今后的沿海防护林体系建设应以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领工作全局，以增强抵御海啸和风暴潮等自然灾害能力为核心，以基干林带建设、红树林发展、滨海湿地保护、城乡绿化为重点，以体制创新、机制创新和科技创新为动力，扩大规模，拓展内涵，提高质量，完善功能，力求在以下六个方面取得突破：

    （一）调整目标定位。在建设目标上，向“高度”拓展，实现沿海防护林功能从一般性生态防护，到以应对海啸和风暴潮等突发性灾难为重点的综合防护功能的扩展。在建设内容上，向“广度”拓展，将滨海湿地保护与恢复、沿海区域造林绿化等统筹到沿海防护林体系建设之中，实现从结构相对单一的防护林体系，向以基干林带为主导，滨海湿地、滩涂红树林、城镇乡村防护林网、荒山绿化等有机配合的多层次结构防护林体系的扩展。在建设档次上，向“美化”拓展，将沿海防护林体系建设与农田、道路、矿区、居民区绿化美化有机地结合起来，把沿海防护林建设成为我国万里海疆的一道“亮丽风景线”，实现从营造防护林向绿化美化城乡、改善人居环境的扩展。要抓住国家制定“十一五”和中长期发展规划的良好机遇，把上述理念体现在国家和地区的沿海防护林建设规划中。

    （二）突出建设重点。一是突出基干林带的建设。基干林带是沿海防护林体系的主体。要加快断带缺口地方的造林步伐，尽快实现基干林带的真正“合龙”；要通过增加宽度、增加树种、优化结构，以及对残次林的更新改造，全面提升基干林带的林分质量和生态功能。二是突出红树林的保护和发展。红树林具有独特的生理生态，有“海上森林”的美誉，在抵御海啸和风暴潮等突发性生态灾难、保护海岸堤坝、保持沿海生物多样性等方面具有独特的重要作用。要把红树林作为沿海防护林体系的第一道防线，使之在规划中占据重要位置，在工作中切实得到加强。三是突出滨海湿地的保护与恢复。滨海湿地不仅是沿海野生动植物的生存繁衍之地，而且对减弱风暴潮等危害具有重要作用。应抢救性地将滨海重要湿地划为自然保护区，加大投入，加强保护。四是突出城乡绿化美化。城乡绿化美化是沿海防护林体系提高档次、增添人文内涵的重要载体。要按照以城带乡、以乡促城、城乡联动的思路，把森林引进城市，把农村建成花园，大力推进城乡绿化美化一体化建设，促进东部率先实现林业现代化。

    （三）完善政策机制。防护林体系建设是一项公益事业，应将其纳入公共财政预算，不断增加投入力度，保证有一个稳定的投资渠道。将基干林带划定为国家公益林后，要尽快争取将其纳入国家和地方生态补偿范围。考虑到沿海地区经济发展水平较高，市场经济较为发达，要积极探索由沿海防护林受益主体直接进行补偿的新机制，为沿海防护林体系的管护拓宽资金来源，同时还要广泛吸纳社会资金，扩大对外交流与合作。针对当前基干林带的经营权既有国有也有集体和个体所有的情况，要积极探索土地置换、赎买和合作补偿及资本化运作等新机制。总之，要让各种资金、各种所有制主体共同投入，以推进沿海防护林体系建设持续快速健康发展。

    （四）强化科技支撑。加快沿海防护林体系建设，科技是根本。要把沿海防护林科技项目列入国家级和省级攻关课题；加快现有的科研成果和先进管理模式的推广应用；加强沿海防护林体系科技试点示范工作；开展多层次、多形式的基层技术骨干培训；切实加强监测体系建设，尽快形成规范、完善的调查监测网络，为沿海防护林的建设和管理提供科学依据和技术保证。

    （五）推进法制建设。建立健全有关法律法规，是依法建设沿海防护林体系的基础。要抓紧修改完善《湿地保护条例》；尽快启动《沿海防护林建设管理条例》的立法并制定相应的地方性法规；加强执法力度，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地和湿地的违法活动，迅速扭转沿海防护林人为破坏严重的局面；建立健全重大林业行政案件逐级上报制度，对大案要案进行重点督查督办，为沿海防护林体系建设提供强有力的法律保障。

    （六）形成建设合力。各级政府是林业建设的责任主体。要继续推行林业建设任期目标责任制，实行目标管理，严格考核，奖惩分明，将沿海防护林体系建设纳入到当地政府官员的政绩考核之中。对沿海防护林发展的各种资源进行有效整合，统筹规划，分工负责，通力协作，形成合力。林业部门要切实转变职能，依法行政，把沿海防护林体系建设与为基层广大群众服务有机结合起来。加强沿海防护林体系建设的宣传力度，宣传沿海防护林体系在改善生态、防灾减灾、促进经济社会发展等方面的巨大作用，宣传沿海防护林体系建设的紧迫性，宣传有关法律法规，不断提高人民群众的生态意识，增强他们参与这项事业的自觉性和积极性，为沿海防护林体系建设营造良好的舆论氛围和社会氛围。

    （作者：全国绿化委员会副主任、国家林业局局长）