党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求，这是摆在我们面前十分重要而又紧迫的重大课题。

    社会建设和管理是相互联系、相互促进的有机整体。社会建设主要是动员社会力量、整合社会资源、发展社会事业、完善社会功能，构建全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会环境。社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。推进社会管理体制创新，就是尽快建立健全与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及构建和谐社会相适应的新型社会管理体系，形成社会管理和服务的合力，促进社会和谐发展。

    回顾２０多年来建设中国特色社会主义的历程，可以清楚地看到，在理论上，我们党对社会建设和管理的认识在不断深化。在实践中，不断深化社会管理体制改革，推动了各项社会事业蓬勃发展。同时，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式愈趋多样化，社会问题增加，社会矛盾增多，社会管理的难度加大。社会管理的法规亟待完善，社会管理的体系亟待健全，社会管理的体制亟待创新。因此，加强社会建设和管理，推进社会管理的体制创新，是抓住战略机遇期，实现全面建设小康社会目标的必然要求；是树立和落实科学发展观，促进经济社会协调发展的必然要求；是提高党的执政能力、巩固党的执政基础的必然要求；是激发全社会的创造活力，构建社会主义和谐社会的必然要求。

    一、建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”

    在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出的社会管理格局中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。只有这几方面有机结合，才能健康有序、科学有效地进行社会建设和管理。

    坚持党委领导，是我们始终坚持的根本原则。在社会管理格局中，党委领导主要体现在：充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用；以宽广的眼光观察世界，正确把握时代的要求，科学判断形势，确定正确的大政方针；把党的意志和主张体现到国家的法律法规中，支持政府依法行政、依法管理社会事务；充分发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用。在坚持党的领导的同时，要不断改善党的领导，不断提高化解各种社会矛盾和风险，构建和谐社会的能力。

    实行政府负责，是国家履行社会管理职能的必然要求。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在完成构建和谐社会的战略任务中，应更加注重发挥政府在社会管理和公共服务中的职能作用。一方面，不能越位。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织、中介组织通过自律能够解决的事项，除法律法规另有规定外，政府不再过多作行政干预。另一方面，不能缺位。政府要切实担负起应尽的责任，包括建立健全社会建设和管理的政策法规，依法管理和规范各类社会组织、社会事务、社会事业；建立健全社会保障制度，建立处理人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制，实施有效的社会控制，维护社会秩序和社会稳定；建立公共突发事件的应急机制，确保人民群众的生命和财产安全；推进社会事业管理体制改革，推动公益事业，发展公共服务，提高服务效能，满足社会需求。

    实现社会协同，是整合社会管理资源的必由之路。充分发挥各类社会组织的作用，加强政府与社会组织之间的分工、协作以及不同社会组织之间的相互配合，这是社会建设和管理的必要环节，也是亟待加强的薄弱环节。我国的经济体制改革和政府职能转变，为社会组织提供了巨大的发展空间和发挥作用的广阔舞台。利用民间组织植根于民间的优势，发挥它们在提供服务、反映诉求和规范行为等方面的作用，这是健全社会管理体制、有效配置社会资源、加强社会协调、化解社会矛盾、加快发展社会服务、多方满足社会需求的必要途径。

    依靠公众参与，是人民当家作主的有效实现形式。充分依靠人民管理国家和社会，是我们国家性质的必然要求，是我们党一切为了群众、一切依靠群众的群众路线的生动体现。要大力培育公众的参与意识，不断拓宽公众参与的渠道，规范公众参与的行为。要使公众真正懂得建设美好家园、创造幸福生活、实现社会和谐，最终要靠人民群众自己。

    建立健全社会管理格局，推进社会管理体制的创新，必须坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持树立和落实科学发展观，坚持从我国国情出发，深入研究社会发展规律，研究我国历史上社会建设的理论。同时，也要注意学习、借鉴世界各国社会管理的有益经验。

    二、发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，增强基层社会管理和服务的合力

    社会建设和管理的重心在基层。要通过加强城乡基层自治组织建设，发挥其协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，在基层形成一个横向到边、纵向到底的社会管理体系，从而巩固党的执政基础，促进社会和谐。

    完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。发展农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设中国特色社会主义民主政治的伟大创造。经过多年的实践探索，村民自治范围基本普及，内容不断丰富，制度日趋完善，规范化的水平逐步提高，已由普遍建立制度向着进一步完善制度、规范程序、提高实效的新阶段转变。实践证明，实行村民自治，坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，既有利于充分发挥农民群众社会参与的积极性、主动性和创造性，又有利于创新农村基层社会管理体制和利益协调机制、矛盾调处机制，引导群众规范有序地参与村务的决策和管理，以理性合法的形式表达自己的利益要求，解决利益矛盾和纠纷，促进农村和谐与稳定。现在全国农村村委会有６２．５万多个。村民自治工作要围绕十六大提出的“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”的要求，突出重点、解决难点，加强协调、提高实效。

    一是要完善制度体系。继续完善“四个民主”制度和“村务公开”及其实施办法和操作规程，切实提高村民自治的制度化和规范化水平，为落实农民当家作主的民主权利提供更加有力的制度保证。二是要健全组织体系。继续健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民理财小组为主体的村民自治组织体系，加强其相互之间的协调配合。正确处理好村委会与村党组织、与乡镇政府之间的关系，增强整体合力。三是要加强对村民自治各项功能的整合。切实发挥村民自治组织的作用，真正把群众的力量凝聚起来，把群众的积极性调动起来，把政府不该管、管不了、管不好的事管起来，使群众从村民自治中得到更多的实惠。四是要加强村民自治与农村其它各方面工作的协调和配合。继续把村民自治实践融入各项农村工作之中，使之相得益彰，相互促进。尤其是要使村民自治与发展农村经济、开展农村基层党建、建设农村精神文明以及加强农村社会治安综合治理等工作紧密结合起来。要在党和政府的领导与支持下，增强村民自治的吸引力和凝聚力，发挥村民自治的整体效果。

    完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。城市居民自治是城市基层民主的基本制度，是城市基层社会建设和管理的统一体。在计划经济条件下，居委会充当的只是“单位”体制之外拾遗补缺的角色。随着改革的深化，“单位”的社会管理和服务功能不断弱化。社区成了各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益关系的交汇点，各类矛盾反映比较敏感，社区公共事务急剧增多。这种形势促使城市居民自治在改革和创新中快速发展。今后一个时期，健全和完善新的社区管理体制的着力点主要应体现在以下方面。

    一是完善居民自治，增强城市基层社会管理的合力。扩大基层民主，完善居民自治，是增强基层社会建设和管理的合力，构建和谐社区的根本措施。城市基层政府要切实转变职能，要用民主、法制、引导的方式方法来指导社区居委会的工作。属于政府和有关部门自身应完成的行政性任务，不应硬性摊派到社区；不属于社区任务，但社区做起来有优势的行政性工作，要采取“权随责走，费随事转”的办法解决。要完善社区居民的自治功能，健全社区党组织和社区群众自治组织、居民会议、社区协商议事会等制度，吸纳社区内各方面人士参与社区管理，培育各类社区民间组织、志愿者组织，形成社区管理的合力。按照民主选举程序，面向社会公开选聘社区干部，解决好他们的工资和福利待遇问题。加强培训，不断提高社区工作者的整体素质。要增强社区居民自治意识和参与意识。不断扩大基层民主，增加透明度，让社区居民享有充分的知情权、管理权、监督权，维护好自己的合法权益。

    二是整合社区服务，搭建为居民服务的综合平台。这是健全和完善社区管理体制的关节点，也是增强社区认同感和凝聚力的立足点。要不断拓展社区服务的内容，充分挖掘和合理利用社区资源，重点发展面向广大居民的各项便民、利民服务，面向老年人、残疾人和困难群体的社会救助和社会福利服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务，面向社区单位的社会化服务，积极开展自愿者服务。要完善服务方式和手段，整合服务内容，推行“一站式”和“一条龙”服务，实现社区服务网络化、信息化。

    三是丰富社区文化生活，创造文明、和谐的社区氛围。要充分利用社区资源，抓好社区学习、活动场所建设，面向社区居民开展各类健康有益的教育活动，创建学习型社区。特别是要加强对未成年人的思想道德教育，为他们健康成长创造良好的社会环境。根据居民文化需求，开展丰富多彩的社区文体活动，开展和谐社区、文明社区、文明楼院建设，创造和谐共处、方便舒适、整洁优美的人居环境。

    三、加强和改进对社会组织的管理和监督，发挥其提供服务、反映诉求和规范行为的作用

    依法管理社会组织，是社会建设和管理的重要内容，是完善市场经济体制，促进社会和谐和推动社会全面进步的必要手段。在我国，社会组织通常指政府和企业之外的民间组织，其特点是不以营利为目的，主要开展公益性、互助性和自律性活动，具有民间性、独立性和组织性等特征。

    目前，我国民间组织呈现健康发展态势。截至２００４年底，全国共有民间组织２８．３万个，其中社会团体１４．９万多个，基金会９０２个，民办非企业单位１３．２万多个。其业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善等社会生活的方方面面。经过不断探索，我们已经形成了一套适合我国国情、行之有效的法规体系和民间组织管理体制。

    当前和今后一个时期，要以民间组织服务经济社会发展为核心，以提高民间组织能力建设为重点，推进管理体制创新，建立与我国经济社会发展水平相适应，布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的民间组织发展体系；建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的民间组织管理体系。

    要坚持培育发展和监督管理并重的方针。要从完善社会主义市场经济体制，树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新的高度，充分认识民间组织的地位和作用。要适应发展社会主义市场经济和政府转变职能的需要，着力培育发展经济类、公益类、农村专业经济协会和社区民间组织，支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高逐渐涌现的新型组织。同时要加强对民间组织活动的依法监管，加大对非法和违法、违纪民间组织的查处力度，保证民间组织的健康发展。

    要加强和改进对民间组织的管理和监督。适应依法行政的要求，主要依靠法律法规对民间组织进行管理。加强民间组织自律机制建设，使之形成自我发展、自我管理、自我教育、自我约束的运行机制。实行政社分开，尽早实现政府部门与民间组织脱钩，为民间组织发展和开展活动创造条件，制定优惠政策，完善与民间组织及从业人员相关的税收、工资、人事、社会保障政策。坚持和完善归口登记、双重负责、分级管理的体制，加强登记管理机关建设，提高管理和服务能力。

    要切实加强民间组织的能力建设。健全以民间组织章程为核心的自律和内部管理制度。完善以“诚信”为重点的信息披露、社会评估和失信惩罚制度。着重抓好培训工作，提高他们的政治素质、法律意识和业务水平。加强民间组织的党建工作，扩大党建覆盖面，确保民间组织正确的发展方向。

    四、健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系

    要建立健全社会保障体系。这是调节收入分配、促进社会公平的必要措施，是社会稳定和社会和谐的重要保证。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。我国社会保险工作已经取得了明显的进展，社会救助、社会福利和慈善事业则亟待加强。

    要建立健全社会救助体系。社会救助是对因各种原因造成生活困难、不能维持最低生活水平的公民，由国家和社会给予一定的物质援助的制度。改革开放以来，我国社会救助工作不断发展创新，社会救助制度不断完善，整体功能不断增强。一是救灾工作紧急救援能力不断增强。我国是自然灾害种类多且发生频繁的国家。近年来，我们不断完善以救灾工作分级负责、救灾经费分级负担制度为基础，灾害应急机制为主体，社会动员机制相配套的灾害救助体系，全面落实国家和地方政府救灾应急预案，提高了灾害紧急救助能力和减灾救灾综合协调能力，保证了受灾群众的衣、食、住、水、医等基本需求，灾区人心安定、社会稳定。二是社会救济制度日趋完善。在城市普遍建立低保制度。截至２００４年底，全国城市低保对象总人数为２２００．８万人，全国平均城市低保标准１５９元／人／月，低保对象月人均领取补差６５元，２００４年中央财政投入已达１０２亿元，基本做到了动态管理下的应保尽保。在农村实行多种形式的救济制度。各地按照“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”相结合的原则，提高农村救助的实效。有条件的地方积极探索建立了农村低保制度，农村五保供养采取分散供养与集中供养相结合的方式，有３２８万人被纳入五保供养范围。三是城市生活无着的流浪乞讨人员救助进展顺利。社会捐助步入经常化、规范化轨道。医疗、教育、司法、住房等专项救助制度相继出台。今后一个时期，要按照党中央、国务院的要求，进一步加大工作力度，大力推进社会救助体系建设。以城市低保、农村五保、特困户救助和灾民救助制度为基础，以临时救助、社会互助为补充，以医疗、教育、住房、司法等专项救助相配套，以优惠政策为支撑，形成政府责任明确，社会参与广泛，运转协调、资金落实、管理规范、网络健全的制度体系。经过不懈的努力，在全国逐步建立起与经济社会发展水平相适应，覆盖更广，功能更强，效益更好，水平更高的社会救助体系。

    要加快推进社会福利事业发展。我国的社会福利主要是为保障老年人（尤其是孤寡老人）、残疾人和孤残儿童等特殊困难人群的基本生活权益而提供的生活救助和照料服务。目前，我国已经进入老龄社会，６０岁以上老年人口达到１．３４亿，占总人口的１０％以上。我国目前残疾人约有６０００万。每年还有相当一部分孤儿和弃婴需要社会和福利机构抚养。老年人、残疾人、孤残儿童这一庞大的特殊群体，对我国经济、文化、社会生活和可持续发展将产生巨大的挑战和深远的影响。尤其是随着“家庭小型化”，使养老、助残、救孤服务需求日益增加。对此必须高度重视，采取切实有效的应对措施。加快社会福利事业发展，除国家要加大投入外，根本的出路是大力推进福利事业社会化，形成投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化与志愿者相结合的新格局。要制定鼓励社会力量兴办社会福利事业的优惠政策，研究“民办公助”、“公办民营”办法，务求在扩大社会参与上有重大的突破。要扩大福利彩票发行的规模。我国从１９８７年开始发行福利彩票，１８年累计总销量达到１２３０多亿元，共筹集社会福利公益金４０４．７亿元，对于发展我国社会福利、社保和公益事业起到了巨大的支撑作用。通过发行福利彩票筹集社会福利金，是国际通行做法，对于弥补国家投入的不足发挥着难以替代的作用。要继续坚持“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨，提高福利彩票的社会感召力，注重抓规范、保安全、树诚信、促发行，保证福利彩票发行沿着健康的轨道发展。

    要大力发展慈善事业。大力发展慈善事业，是弘扬中华民族传统美德，推动物质文明、政治文明和精神文明共同进步的必然要求，是加强社会各阶层之间的理解、交流和合作，营造团结友爱、和谐相处人际关系的必要措施。改革开放以来，我国慈善事业得到了恢复和发展。社会力量和公众参与慈善事业的积极性日益增强，在扶老、助残、救孤、济困、助学、助医等方面发挥了越来越重要的作用，并逐步向支持文化艺术、环境保护和消除社会公害等领域延伸，一些捐赠项目和重大捐赠活动产生了积极而广泛的社会影响。但从总体上看，我国慈善事业还处于起步阶段。当前和今后一个时期，要加大对慈善事业的宣传力度，大力宣传中华民族乐善好施、扶危济困，一方有难、八方援助的传统美德，着力营造全社会都来关心、支持慈善事业的社会氛围。要加快慈善事业立法步伐，通过完善和落实税收减免等优惠政策，有效地激发各类组织和人士参与社会捐赠的积极性。要加强慈善组织的能力建设，提高慈善机构的知名度、公信度，创新募捐方式，建立长效机制。通过多方努力，使我国慈善事业走上规范、健康、持续发展的轨道，为我国的社会保障增添新的社会资源，为促进社会公平构建“第三次分配”方式。要大力发展社会工作和社会服务，形成社会保障和社会服务的整体合力。

    加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新，是我们在新的历史时期面临的重大任务，需要在理论上认真研究，在实践中深入探索，在推进中不断完善，为促进社会和谐、全面建设小康社会提供有力保障。

    （作者：民政部部长）